Бюджет

844 Просмотров

ПРЕДИСЛОВИЕ от Владимира Фролова
Начинаю публикацию статей на бюджетную тему. Первой статьей будет публикация Виктора Соколова — авторитетного специалиста в области математического моделирования. Считаю предложенные им методы выбора оптимального бюджета весьма интересными и даже остроумными. Действительно провести аналогию между транспортной задачей и бюджетом это очень оригинальная идея. По крайней мере, ранее я никогда такого подхода не встречал. Хотя после знакомства со статьёй профессора Соколова такой подход кажется очевидным. Но так устроена наука, что очень часто никто не может додуматься до принципиально новой идеи, а когда кто-то это делает, то с досадой думаешь — это же так просто и очевидно.

Статья профессиональная. Доступна для понимания любому заинтересованному читателю. Но требует вдумчивого и сосредоточенного прочтения. Без умения вникать в такие тексты невозможно понимать экономические механизмы управления государством.

ФОРМИРОВАНИЕ ГИБКИХ И НАДЕЖНЫХ БЮДЖЕТОВ
Виктор Соколов — доктор экономических наук, профессор

1. НОВЫЕ ПОДХОДЫ К БЮДЖЕТИРОВАНИЮ
Бюджет страны, региона и муниципального образования — центральное звено, без которого не может функционировать вся система публичных финансов. Экономическая сущность бюджета — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения государственных расходов и местного самоуправления.

Бюджетная система России строится на законодательно установленных принципах . Их более десяти: единство бюджетной системы; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав и другие. Они призваны обеспечить стабильность и устойчивость, но ряд из них входит в противоречии друг с другом, снижая эффективность системы в целом.

Например, принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что он не учитывает источники финансирования дефицита бюджета. Другими словами, на основе доходов формируются общие бюджетные ресурсы, которые затем распределяются для обеспечения бюджетных обязательств. Этот принцип не позволяет организовать гибкое бюджетирование с высокой степенью адаптации (возникающий дефицит или профицит бюджета из-за меняющихся экономических условий).

Принцип эффективности использования бюджетных средств предполагает необходимость достижения заданных результатов при наименьшем объеме средств или достижения максимального результата с использованием фиксированного объема средств. Практика формирования современного российского бюджета показывает, что под его целью чаще всего подразумевается чисто социальный, а не социально-экономический результат

Социальная ориентация бюджета – важнейшее условие функционирования экономики страны и основа благосостояния народа. В советской экономике бюджет страны составлялся с ориентацией на создание и поддержку крупномасштабных промышленных и оборонных объектов, а социальные проекты учитывались по остаточному принципу. В настоящее время к социально-экономической направленности бюджетов необходимо «подтягивать» экономическую составляющую, так как при слабой экономике нельзя эффективно решать и социальные задачи.

В условиях рыночной экономики бюджеты могут стать своеобразными государственными бизнес-планами, в которых финансовые потоки достаточно формализованы. При этом финансирование защищенных расходных статей: образование, наука, медицина, оборона и т.д., задается нормативно. Остальная часть финансовых потоков может быть направлена на оптимизацию финансового результата. Но и защищёные статьи должны формироваться с учетом оптимизации экономического эффекта. Например, бюджетные средства, оборонного ведомства, могут служить созданию технологий двойного назначения, а также коммерциализации инновационных разработок.

2. МОДЕЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТА
Модель формирования бюджета может быть представлена в форме модифицированной двухуровневой производственно-транспортной задачи. В ней в качестве «тарифа» по поставке финансов от доходной статьи к расходной можно принять значение показателя эффективности финансового потока в зависимости от его мощности. В этом случае за каждым бюджетным финансовым потоком будет стоять соответствующий бизнес-проект, отражающий его эффективность в зависимости от мощности потока.

Для защищённых статей могут быть указаны самые высокие приоритеты их исполнени, а в качестве источников покрытия самые надежные из них.

В свое время институтами АН СССР был накоплен большой опыт формирования многоуровневых экономико-математических моделей для принятия решений (проектов) по созданию и развитию крупномасштабных народно-хозяйственных объектов. Современные IT — технологии и мощности вычислительных систем позволяют эффективно решать эти задачи.

Специалист по бюджету может сказать, что бюджет и сейчас строится аналогичным образом. Но будет прав только отчасти. Так должно быть теоретически, но реалии совсем другие. Многочисленные лоббисты, преследуя локальные, а то и корыстные цели, направляют финансовые потоки в нужном для них направлении.

В результате получается не оптимальное, а одно из допустимых решений такой задачи при фиксированных объемах финансовых ресурсов. Но, как известно, допустимых решений транспортной задачи может быть бесконечное число, а оптимальное, как правило, одно. И эти допустимые решение, как правило, очень далеко отстоят от оптимального.

Кроме того, это детерминированное решение не будет соответствовать быстро меняющимся реалиям. Неопределенность исходной информации о развитии и функционировании экономической системы внесит свои весомые коррективы в фактическое формирование и распределение финансовых средств по ходу исполнения бюджета, что и происходит на практике.

Например, в числе главных доходных статей российского бюджета являются экспорт нефти и газа, цена на которые нестабильна. Корректировки бюджетов — это обычная практика причём плохо контролируемая. Изменения в бюджет вносятся в цейтноте без какого-либо серьёзного обоснования.

Высокая доля валютных поступлений от экспорта сырьевых ресурсов в бюджете страны ограничивает маневр расходных статей, их корректировки в случае тех или иных неблагоприятных событий или кризисных ситуаций.

Валюта в конечном итоге может быть потрачена на внешнем рынке, а не внутри страны. Отчасти по этой причине, имея огромные проблемы в транспортных отраслях, страна закупает практически все виды транспорта за рубежом. То же самое мы видим на прилавках наших магазинах или аптек. Сегодня Россия не производит практически ни одного грамма собственных антибиотиков, а около 10%, закупаемых в Китае это брак. Хотя в прошлом СССР был вторым в мире с лучшими штаммами, строил заводы за рубежом.

Не способствует гибкому реагированию, экономическому маневрированию и банковская система страны, в которой основная доля в активах большинства банков – это ценные бумаги, порой сомнительного качества, сформированные не для реальной экономики, а для краткосрочных спекуляций на фондовом рынке. Финансовый маневр такими активами весьма ограничен. В силу того, что мировая финансовая система построена на доверии, эти активы сами по себе являются ненадежными статьями доходов для бюджетов. Пример тому ситуация с кипрскими офшорами.

3. АДАПТАЦИЯ К УСЛОВИЯМ НЕОПРЕДЕЛЁННОСТИ
В практике принятия решений в условиях неопределенности наиболее распространен метод вариантных расчетов. Для каждого из них рассчитываются показатели эффективности, задаются их вероятности, а затем на основании одной из методик принятия решений в условиях неопределенности (например, Сэвиджа, Гурвица, Лапласа, и др.) выбирается окончательный вариант для реализации.

Существенное продвижение было достигнуто школой академика Л.А. Мелентьева в Сибирском энергетическом институте на основе «платежной матрицы».

Выбор решения на основе вариантных расчетов не отражает свойств его адаптации к фактически складывающимся условиям реализации, способность экономической системы приспосабливаться к фактически складывающимся условиям.

Наиболее значимыми статьями доходов отечественного бюджета является экспорт небольшого числа сырьевых ресурсов. Поэтому используя принцип Парето, что «80% доходов дают 20% компаний», для формирования бюджета можно ограничиться небольшим числом дискретных значений вероятности (3-4 позиции) цен и объемов продаж по каждому ресурсу. Таких вариантов можно сформировать и больше в зависимости от возможности наполнять модели качественной исходной информацией.

Если в расчётах задаётся низкая цена на нефть, то в математическую модель надо заложить механизмы перераспределения денежных средств в случае, если цены будут выше. И наоборот, при реальной цене ниже, чем заложено в бюджет, следует определить источники заимствования, а также урезания не защищённых статей бюджета. Та и другая процедура фактически должны исключать волюнтаризм и злоупотребления при корректировке бюджета, что реально может обеспечить только формализованный подход. К тому же выбираемое решение должно отвечать требованиям оптимальности при любых корректировках бюджета.

Адаптация исполнения бюджета под складывающиеся ценовые условия будет зависеть от принятого набора сценариев и фактически складывающихся условий. Адаптивность системы достигается целым комплексом характеристик адаптивности: надежность, гибкость, маневренность, обратимость, живучесть и т.д.

Адаптивность бюджета предполагает не только разработку центрального сценария, но и корректировки, которые могут осуществляться путем реального маневрирования в процессе реализации бюджета. Реальность маневрирования означает учет допустимых корректировок тех или иных параметров принятого решения, ориентированного на центральный сценрий.

Наряду с неопределенностью исходной информации сильнейшее влияние на бюджетный процесс оказывает законодательная власть, которая после принятия бюджета практически не отвечает за его качество и реальность его исполнения. Законодатели часто лоббируют те или иные расходные статьи и объемы по ним, не задумываясь о надежности бюджета, его реальной сбалансированности. Срабатывает «механизм большой глотки» или своеобразной биржи лоббирования, когда те или иные группы депутатов по договоренности обмениваются «голосами» в процедурах принятия законодательных решений.

Причинами некачественного бюджетирования является популизм, коррумпированность, некомпетентность, недостаточность знаний об управлении сложными системами. Эти факторы мы относим к активному взаимодействию «система-среда». Силу этих взаимодействий можно также оценивать и учитывать количественно.

4. КОРРЕКТИРОВКА БЮДЖЕТА
При реализации бюджета возникают формально одинаковые, но разные по сути и фактической реализуемости стратегии его корректировки. Сложность корректировок связана с инерционностью принимаемых решений. Под инерционность бюджета можно понимать невозможность пересмотра его статей, либо их соотношений, если бюджет уже частично реализован. И чем в большей мере он реализован, тем выше его инерционность.

Кроме того, инерционность (а значит адаптация под фактически складывающиеся условия) может существенно зависеть от того, на какие начальные условия (центральный сценарий) было ориентировано принимаемое решение, в данном случае бюджет.

Принятие любого, в том числе и федерального бюджета сопряжено с неопределенностью не только доходной части, но и расходной. Причем это может касаться статей обслуживания государственного долга, расходов бюджета на оборону, сельское хозяйство, науку, энергетику, социальную политику и т.д.

Причём может возникнуть как профицит, так и дефицит бюджета в целом или по отдельным его статьям. В том и другом случае необходимо решать задачу балансирования (корректировки) бюджета в реальном масштабе времени с учетом того, что не все расходные статьи одинаковы по значимости (защищенности).

Планируемые бюджетом финансовые потоки также могут иметь отклонения при их исполнении. Например, «потеря» финансовых средств, перечисленных на погашение задолженностей бюджетникам, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, когда эти потоки не могли быть проконтролированы даже на правительственном уровне.

5. МАНЁВРЕННОСТЬ, НАДЁЖНОСТЬ, ГИБКОСТЬ БЮДЖЕТА
В ходе текущего исполнения бюджета его необходимо постоянно корректировать, в рамках той ситуации и тех условий, которые складываются фактически. Эти корректировки будут оперативными и эффективными, а бюджет гибким и надежным, если на стадии принятия решений будут математически корректно рассчитанные возможности такого рода корректировок.

Маневренность может затрагивать структурные преобразования проектируемой системы как в части ее технологий, так и в части системы управления.

Под надежностью мы понимаем вероятность достижения поставленных целей, взяв в качестве показателя надежности математическое ожидание степени достижения поставленной цели. В качестве ограничения на маневр можно задать разброс возможных (вероятных) значений тех или иных параметров проекта от их значений в проекте, рассчитанном для центрального сценария.

В результате надежностной оптимизации находится решение по основному сценарию, и «пучок» его корректировок допустимых с позиций экономического маневрирования.

Конечно, в полной мере решить задачу бюджетирования с учетом требований надежности и гибкости сложно в силу ее большой размерности и необходимости обработки статистической информации, формирования более надежных прогнозов по доходам и расходам и т.д. Тем не менее, размерность можно снизить путем агрегирования информации, а возможности современной вычислительной техники (суперкомпьютеры) позволяют решать задачи чрезвычайно большого объема.

В свое время (1985—1990 гг.) нами проводились расчеты по стратегии развития Единой системы газоснабжения СССР (ЕСГ) с учетом перечисленных характеристик, а также для ряда ее региональных подсистем. Расчеты на ЭВМ серии ЕС занимали несколько суток непрерывного счета. Результаты были во многом неожиданными для проектировщиков, в том числе и по причине того, что считалась вся сеть, а не отдельные газопроводы, месторождения, потребители.

В 2001 г. нами рассчитывался надежный и гибкий бюджет для Новосибирска, в котором количество доходных статей составляло 14, а расходных 11. Доходные статьи были разбиты на 3 группы по степени их надежности как источников, а расходные на 6 групп по степени надежности (защищенности) их наполнения. Критерием оптимизации была надежность исполнения бюджета и его допустимые корректировки. Поэтому транспортная трактовка свелась к минимуму, все «тарифы» были равны единицы.

Отметим еще раз, что согласно принципу Парето нет необходимости рассматривать всю совокупность вероятных отклонений параметров от их значений в центральном сценарии, достаточно выбрать 4 — 5 ключевых параметра, например, упомянутые объем экспорта и цены на сырьевые ресурсы, темпы инфляции и ряд других существенных параметров. После решения такого рода задачи более подробная детализация бюджета является относительно простой технической задачей.

РЕЗЮМЕ
Советская школа математического моделирования экономики имеет свои неоспоримые достижения. Это Нобелевские лауреаты Василий Леонтьев и Леонид Канторович. Были созданы мощные научные школы в Москве, Киеве, Новосибирске, Свердловске. Сегодня же этот потенциал абсолютно не востребован. В вопросах прикладного использования методов оптимизации экономических процессов Россия откатилась на многие десятилетия назад. А жаль. Это гигантские потери для нашей экономики, её одичание.

Об авторе

Владимир Фролов
Профессор, доктор экономических наук, Президент Ассоциации «Налоги России»

Статьи по Теме

Оставить комментарий

Ваш электронный адрес не будет опубликован. Обязательные поля помечены (обязательно)